近日，商务部等9部门联合印发《关于进一步激发下沉市场活力 活跃县域消费的意见》（商流通函〔2026〕371号），18条具体举措精准聚焦下沉市场痛点，标志着我国县域消费发展迈入全新阶段。

自2021年县域商业体系建设上升为乡村振兴、扩内需重点工作以来，国内县域消费政策历经五年三轮迭代。

三轮政策并非简单修修补补，而是分别对应县域商业从无到有、从有到好、从好到活的发展跃迁，代表着从硬件基建导向、流通效率导向，向供需适配、场景创新、全域赋能的底层逻辑重构。

在县域商业基础设施基本实现全覆盖的背景下，将存量设施优势转化为真实消费增量，成为当前县域消费高质量发展的核心命题。

01

三轮政策迭代：兜底基建—提质增效—激活生态

我国县域消费政策的迭代升级，是贴合市场短板与城乡融合节奏，前后接续、层层递进，形成闭环发展路径：2021年建体系、2023年提质效、2026年活跃消费，匹配不同阶段市场主要矛盾。

阶段一：2021年，补短板、建网络，解决“从无到有”

核心文件：《商务部等17部门关于加强县域商业体系建设促进农村消费的意见》（商流通发〔2021〕99号）

2021年以前，我国县、乡、村三级商业流通体系存在明显短板，商业网点布局零散、县域物流体系断层、城乡双向流通不畅。农村居民购物远、品类少、售后弱，农产品上行难、损耗高、渠道窄，成为制约城乡消费融合的核心瓶颈。

为此，国家全面启动县域商业体系建设行动，核心目标是搭建以县城为中心、乡镇为重点、村为基础的三级商业流通网络，彻底补齐县域商业基建短板。

本轮政策明确量化建设导向：推进县城综合商贸服务中心、乡镇商贸中心、村级便民商店标准化建设，完善县域物流配送体系，打通“工业品下乡、农产品上行”双向流通链路，规模化普及农村电商、培育基层网商主体。

配套《县域商业建设指南》划分基本型、增强型、提升型三级建设标准，结合东中西部区域差异分级推进，依托中央财政专项资金保障落地。

从阶段局限来看，本轮政策高度聚焦硬件设施与实物商品流通，核心解决渠道与网点覆盖问题，对县域服务消费供给、市场主体提质、土地金融要素赋能、商业生态培育等内容涉及较少，为后续政策迭代升级预留了空间。

阶段二：2023年，提效能、优流通，解决“从有到好”

核心文件：《县域商业三年行动计划（2023-2025年）》（商办流通函〔2023〕419号）

2023年，县域商业硬件全覆盖目标基本落地，市场主要矛盾发生结构性切换：设施不再稀缺，但普遍存在连锁化率偏低、数字化水平不足、供应链松散、业态老旧单一等问题，大量网点建成闲置、运营低效，同质化建设、粗放式运营成为普遍痛点，县域商业发展重心从“补短板”转向“提效能”。

本轮三年行动计划确立存量提质、数字赋能、连锁升级三大核心方向。重点推动县域流通企业数字化转型、重构县域供应链体系，升级乡镇商贸中心、农贸市场等基层载体，同时创新推出县域商业领跑县培育机制，以标杆示范带动全域提质。

政策设置明确量化考核目标：力争2025年末90%县域达到基本型及以上商业功能，全国培育500个左右县域商业“领跑县”（截至2025年底，全国累计公布521个“领跑县”典型案例）。同时持续深化家电、汽车、建材等大宗商品下乡，完善产销对接机制，持续释放县域实物消费潜力。

本轮政策有效解决了县域商业流通效率低、业态质量弱的问题，但整体仍聚焦商品流通体系优化，未系统性破解县域服务消费短板、城乡要素错配、本土商户培育、差异化精准施策等深层次问题。

阶段三：2026年，优供给、激活力，解决“从好到活”

核心文件：《商务部等9部门关于进一步激发下沉市场活力 活跃县域消费的意见》（商流通函〔2026〕371号）

历经五年系统建设，我国县乡村三级商业网络、物流配送体系实现全域覆盖，下沉市场正式成为国内扩内需、稳消费的核心增量阵地。

与此同时，硬件短板全面补齐后，县域消费新矛盾集中凸显：县域消费不再受制于设施短缺，而是商品供给错配、高品质供给不足、服务场景缺失、商业空置偏高、消费活力不足。

根据商务部问卷调查，49.4%的农村居民认为商品种类少是线下消费最重要的核心痛点。而康养、托育、文旅、便民生活等服务消费短板，显著大于实物商品短板，成为制约县域消费升级的核心瓶颈。

基于市场结构性变化，2026年新版新政实现全方位、体系化政策升级，彻底跳出传统建网点、通物流、扩规模的建设思维，核心转向盘活存量、优化供给、创新场景、赋能主体、精准施策，完成县域商业政策的底层重构：

1. 建设逻辑：从重新建、重扩张，到重盘活、重增效

坚决避免大拆大建、盲目新建商业地标和大型综合体，将老旧购物中心、传统百货、乡镇集市、闲置国有资产、闲置农房作为核心改造载体。

首次引入商业空置率评估机制，以科学研判指导商业布局，配套5年用地过渡期政策，支持养老、托育等民生服务业态落地，实现存量资源高效利用。

2. 消费结构：从单一商品消费，到商品+服务双轮驱动

补齐过往政策重实物、轻服务的短板，明确双轮驱动发展战略。

一方面推动优质家电、新能源汽车等商品下沉，推进城乡商品同质同价、同款同享；另一方面重点补齐县域服务消费短板，培育康养文旅、乡村休闲、民俗体验、夜间经济等新型场景，推动县域消费从刚需型消费向品质体验型消费升级。

3. 主体培育：从侧重头部连锁，到外来赋能+本土共生

引进来和育本土协同，构建更健康的县域商业生态。

对外优化营商环境，推行一照多址、简化跨区域经营审批，降低连锁品牌下沉门槛；对内重点扶持县域老字号、本土小店、特色手作商户，优化“个转企”证照联办服务，推动本土小微主体提质升级，避免县域商业过度依赖外来品牌、丧失本土特色。

4. 保障体系：从单一流通扶持，到多要素全链条赋能

突破传统商务领域单一扶持局限，整合财政、金融、土地、就业、安居五大政策工具，形成组合式赋能体系。

通过创业担保贷款贴息、土地混合用途供应、弹性年期出让、返乡创业扶持等举措，将政策逻辑从“建设商业设施”升级为“稳就业、促增收、活消费”，从根源夯实县域消费基础。

5. 实施方式：从一刀切普推，到分层分类精准施策

首次建立县域差异化发展体系，依据经济体量、人口规模、产业基础，将县域划分为人口密集和经济实力强的县域、人口和经济基础适中的县域、人口较少和经济体量相对较小的县域三类，明确差异化路径。

强县聚焦品质升级、标杆引领，中等县域聚焦业态创新、潜力挖掘，小型县域聚焦民生兜底、基础保障，彻底破解同质化建设、低水平内卷的行业痛点。

02

多维度政策对比：清晰呈现迭代核心差异

 

三轮政策的迭代升级，在目标导向、政策重心、保障机制、实施逻辑等维度形成鲜明差异，清晰勾勒出县域商业从“规模建设”到“生态提质”的转型轨迹：

03

政策启示：县域商业未来发展的核心路径

三轮政策迭代清晰指明，县域商业发展已进入高质量发展新阶段，粗放式规模扩张时代彻底终结，精准化、特色化、生态化、长效化成为未来发展主旋律，对地方政府、市场主体均提出全新发展要求。

对县域政府与城投平台：

一是转变发展理念，摒弃规模执念。摒弃盲目新建商业综合体、打造网红地标的粗放思维，将存量资产盘活、老旧业态升级作为核心抓手，依托商业空置率评估机制科学布局，杜绝资源浪费和同质化竞争。

二是坚持精准施策，杜绝一刀切发展。立足县域经济体量、人口结构、产业特色找准定位，强县聚焦品质升级、打造区域消费标杆，中等县域深耕特色业态、挖掘差异化潜力，小型县域坚守民生底线、完善基础配套。

三是跳出商业单一维度，构建全域赋能体系。统筹用好土地、金融、财政、就业政策工具，以产业培育带动居民增收，以优质供给激活消费潜力，实现商业发展、产业升级、民生改善协同推进。

对连锁品牌与商业运营商：

县域下沉市场早已告别“照搬城市模式、收割下沉流量”的粗放红利期。未来品牌下沉的核心竞争力，在于本土化适配、场景化创新、长效化运营。

一方面，要摒弃高端化、同质化复制思维，聚焦县域刚需消费、民生服务、体验消费，布局便民商超、康养服务、乡村文旅、特色体验等适配性业态。

另一方面，要深度融入本土生态，联动县域老字号、特色产业、民俗文化打造差异化消费场景，实现外来品牌与本土业态共生发展，避免简单化、同质化内卷竞争。

 

同时，依托新政金融、审批扶持政策，降低下沉运营成本，深耕县域长期市场。

结语

五年三轮迭代，县域消费政策完成了从“搭框架、补空白”到“提效能、优流通”，再到“活生态、激活力”的蜕变，见证了我国县域商业从无到有、从弱到强、从规模到品质的跨越式发展。

当下，县域商业的核心矛盾已然彻底切换：不再是设施不足、渠道不通，而是供给错配、场景稀缺、活力不足、生态不优。

未来县域消费的增量空间，不在于新建多少商业载体，而在于能否提供适配县域需求的优质商品、能否打造贴合居民生活的特色场景、能否构建良性循环的商业生态、能否筑牢居民增收消费的坚实根基。

 

- END -