近日，武汉宝骐市场咨询顾问有限公司蒋护军牵头完成的《以城市更新推动促进就业与拉动内需协同发展的路径研究》研究成果在国家级期刊《中华建设》中发表。

《中华建设》是由中华人民共和国住房和城乡建设部主管、住房和城乡建设部政策研究中心主办的全国城乡建设领域国家级期刊。自1994年创刊以来，始终坚守正确舆论导向，全面贯彻国家宏观发展战略，与住建事业同步共进。

《以城市更新推动促进就业与拉动内需协同发展的路径研究》

城市更新、促进就业、拉动内需是当前推动高质量发展的重要任务，如何以城市更新为纽带，创新“政企联动+创业扶持”模式，实现扩内需、稳就业、促发展的综合目标，已经成为一个亟待破解的课题，为此，需积极探索与实践城市更新与促进就业、拉动内需协同发展的可行路径，以城市更新赋能经济社会高质量发展。

一、现状特点

 

在我国城市发展从增量扩张迈向存量提质增效的关键转型时期，城市更新被赋予了前所未有的重要使命。

图源中国经济时报

2025年首场国务院常务会议明确将城市更新定位为“扩大内需的重要抓手”，要求加强用地、资金等要素保障，盘活利用存量低效用地，统筹用好财政、金融资源，完善市场化融资模式，吸引社会资本参与城市更新，鼓励支持各地因地制宜进行创新探索，建立健全可持续的城市更新机制，推动城市高质量发展。2025年7月份中央城市工作会议明确将城市更新纳入城市工作总体要求，提出以城市内涵式发展为主线，以城市更新为重要抓手，增强城市动能。同月，中共住房和城乡建设部党组召开理论学习中心组学习(扩大)会议，强调要将城市更新置于更突出位置，统筹实施好一系列民生工程、安全工程、发展工程。2026年1月，自然资源部、住房城乡建设部发布《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，进一步优化相关配套政策。

图源网络

地方层面，多地积极发文因地制宜推进城市更新，开展创新探索。以湖北省为例，2025年湖北省政府工作报告明确提出：着眼城市建设更新提质，加快构建房地产发展新模式，加快1600个城市更新、600个医教康育服务项目建设，年度投资8000亿元以上;进一步加大文旅产业投资、挖掘文旅消费潜力、提升文旅服务供给，把文旅产业培育成投资的重点、消费的热点和服务的亮点。2026年1月湖北省委副书记、省长李殿勋在武汉市调研提振消费工作时强调，要结合城市更新，培育特色消费场景，构建融合商业生态，加速重构“内需主导、消费拉动”的新发展格局。

图源湖北住建

与此同时，当前我国就业总量压力与结构性矛盾并存，居民消费意愿有待提升，小微企业普遍面临严峻经营挑战。2025年7月，国务院办公厅发布《关于进一步加大稳就业政策支持力度的通知》，提出“扩大以工代赈政策覆盖范围和项目实施规模”，拓展就业渠道。城市更新项目具备“投资+消费+就业”的乘数效应，或可通过模式创新，将政府主导的基建投资与市场化运营结合，形成可持续的“投资—消费—就业”闭环。

二、存在的问题与原因

尽管城市更新的战略意义日益凸显，各地也积累了若干实践经验，但在以城市更新推动促进就业与拉动内需协同发展方面来看，普遍还存在着以下几类突出问题，阻碍着城市更新综合效益的释放。

(一)主要问题

1.城市更新与就业、消费联动不足

不少城市更新项目仍停留在传统“穿衣戴帽”式改造的层面，或虽注重了功能完善，但与就业岗位创造、产业培育、消费升级等经济社会的关联性弱，项目更新后新增的就业岗位以低技能服务类为主，如物业服务、保安保洁，与青年就业需求错配。同时，改造后的商业空间利用率低，部分老旧小区改造后社区商业空置率平均近25%，大量空间资源闲置，导致项目预期客流与经营效益难以实现。

2.资金与政策协同机制不健全

城市更新项目普遍具有投资规模大、回报周期长、收益不确定性高的特点，目前项目融资主要依赖财政资金和银行贷款，社会资本参与度低。另一方面，创业扶持和产业扶持政策相对分散不聚焦，如高校毕业生创业补贴、小微企业贷款贴息等政策分属不同的管理部门，总体执行效率有待提升。

3.市场主体参与动力不足

从潜在的市场化主体角度来看，参与城市更新项目的运作或经营往往面临着高昂的初期投入、不确定的市场培育期以及持续的租金成本压力，在当前经济下行、消费分化及电商分流影响下，多数商业企业经营本已承压，前期投入大、创业风险高，导致市场主体参与更新项目商业经营的意愿不强、存活率偏低。

(二)原因剖析

1.城市更新规划缺乏就业导向

 

现有更新项目多聚焦基础设施改造或主体功能的实现，对商业业态规划与就业需求的结合考虑不足，项目审批和考核往往更关注投资额、开工量、进度等短期可视成果，对项目建成后能带动多少就业、激活多少消费、产生多少税收等中长期经济社会效益缺乏考核评估机制，“重硬件、轻运营”倾向明显，未能将城市更新实施有效转化为创造高质量就业的机会。

2.政策协同性与市场化机制不足

许多项目由地方政府平台公司负责投资建设，但由于缺乏商业运营的专业能力和市场激励机制，“投建管”一体化能力较弱，造成更新项目“重建设、轻运营”局面。同时城市更新涉及部门众多，财政补贴、创业贷款、税收优惠等政策未形成合力，申报流程复杂，影响政策红利的释放，导致市场主体积极性不足。

3.金融支持工具创新滞后

 

城市更新项目目前处于推广和建设实施的阶段，尚缺乏从项目长远运营和发展的角度提供金融工具支持的考虑，如REITs、资产证券化等金融工具的应用，造成社会资本参与度不足。而且对参与项目运营的商家而言，也很难通过政府平台公司或者城市更新项目投资主体获得融资信贷等的金融支持。

三、对策建议

以城市更新为纽带，按照“政企联动+创业扶持”的模式，打造“城市更新+创业孵化+运营促进”一体化平台，实现城市更新与促进就业、拉动内需协同发展。具体而言，由地方政府平台公司统筹城市更新商文旅项目，在做好项目整体规划的前提下，通过“基建改造+个性装修一体化”方式降低个体运营商户创业门槛，以“创业方案比选+装修扶持”吸引创业和失业人员参与，形成“低租金、低风险、高活力”的商业生态。

(一)具体实施路径与操作要点

1.“基建+装修”一体化投资

利用政策性贷款、专项债、城市更新基金等多元化融资工具，由项目平台公司将商业文旅项目的基建改造、公共区域装修以及每个店铺的内部装修均统一纳入整体投资规划。

2.标准化设计

根据项目整体规划，进行整体设计，并按业态需求(餐饮、零售、文创等)统一完成基础硬装部分，预留灵活改造空间以匹配商户差异化装修方案。

3.招商公开比选+装修扶持

操作方式：根据项目整体规划与业态落位布局，制定项目招商方案和评选办法，向定点区域的创业意向人群和社会失业人群进行公示招选，招选入选者获得指定商铺入驻经营权和装修扶持，首期合同期三年，接受项目运营公司的统一运营管理。

评选机制：设立专家评审委员会，从匹配性、创新性、可行性、就业带动能力等维度评估创业开店参选方案。

扶持标准：对入选创业方案的个体或小微企业，按设计方案和店铺面积给予不超过2000元/㎡的装修扶持(单店最高50万元)。

4.租金优惠

对每个入选的店铺创业者，其店铺的年租金按照基建改造及装修总成本(不含土地)的5%收取，显著低于市场水平，但却能够覆盖或高于平台公司的融资成本(不超过3%)加统一运营管理费用的累计成本。

测算示例：以社区底商单一店铺100平米为例，基建改造(假定4000元/㎡)加装修成本(假定2000元/㎡)为60万元，年租金按投资的5%为3万元，月租金为2500元，折合月租金仅为25元/㎡，较市场价降低60%~70%，显著降低经营者的经营负担和创业风险。

5.二手设备循环利用

由运营公司寻找组织各个商业业态的二手家具、二手软装道具、二手酒店厨房用品的经营商，鼓励创业商家使用可供循环使用的二手经营设备，且在经营不善时还可以由二手设备经营商回收变现，进一步降低创业经营者的投入和风险。

6.“一站式”创业孵化支持

整合人社、住建、金融等部门资源，提供“创业培训+贷款贴息+税收减免”等组合政策，提供免费创业培训、供应链对接、数字化营销支持，帮助创业者进一步降低失败风险，并试点“创业保险”机制，由政府平台公司与保险公司合作，对创业失败者提供风险补偿。

7.统一运营管理

由平台公司聘请专业的商业地产运营管理公司进行统一的运营管理，包括制定项目年度营销方案、组织大型项目活动、统一运营项目自媒体公众号和服务号、帮助各个业态商家获客引流等。

8.风险控制

资金监管：建立“补贴—租金—收益”闭环账户，确保专款专用。

退出机制：对经营不善的店铺，平台公司可收回店铺并重新招租，避免资源闲置。装修扶持原则上只对第一批商户，后面接手的商户再次装修改造的原则上不再直接扶持。

(二)预期收益与可行性分析

1.预期效益

就业拉动：单个1万㎡商业体可孵化80-150家小微店铺，直接创造500-800个就业岗位，间接带动物流、保洁等配套岗位50-100个。

消费激活：通过低租金与特色业态集聚客流，目标年均消费规模可达0.5亿-1.5亿元/万平米。

物业增值：通过项目的良性运营，未来的租金可以逐步上涨，如涨到平均50元/平米，总资产回报率可达10%，净利率可达5%;如租金上涨到平均100元/平米，总资产回报率可达20%，净利率可达到15%。未来还可以通过项目打包出售、发行REITs、资产证券化等方式对银行贷款本金进行还本。

2.可行性分析

上述策略通过降低商户入驻门槛与经营风险，能够有效吸引包括失业人员在内的多元主体入场创业，从而提升城市更新商业文旅项目的招商满铺率。而商铺入驻率的提高将带来人流量的提升，为城市更新商业文旅项目的兴旺繁荣奠定基础，项目的兴旺繁荣又将为项目的投资回报提供保障。

项目前期改造与运营成本，可通过平台公司利用政策性贷款、专项债、城市更新基金等多元化融资工具以低息融资成本进行投入，支付的资金成本按照年化利率不超过3%，再加上按总投资不超过2%的年度运营管理费用，以每年5%的租金回报外加运营收益(如物业管理费用、电费差价、营销收益等)实现覆盖。随着项目运营的成熟和兴旺，未来租金可以逐步上涨，从而在促进就业、拉动内需的基础上实现城市更新政府投入项目的保值和增值。

(三)政策与制度保障建议

为确保上述模式得以顺利推广实施，需要在国家及地方层面配套开展必要的政策创新与机制建设。

1.加强顶层设计，完善相应政策法规体系

建议国家层面研究出台支持以城市更新推动就业与拉动内需协同发展的指导意见或工作指南。鼓励有条件的省市先行制定城市更新创业扶持管理办法，明确“政企联动+创业扶持”模式中的扶持对象、补贴标准、评选流程与监管要求，推进该模式规范运作。

2.强化规划引领，建立就业目标评估机制

推行“一项目一就业方案”，要求重大城市更新项目在规划阶段即明确就业带动目标，如每亿元投资需带动就业岗位不少于100个，并将其作为项目绩效考核和后评估的重要依据。同时要求城市更新项目做实做细业态布局与落位规划，明确预留一定比例的空间，如15-25%，用于支持创业创新型的文化文创、数字科技等新兴业态。

3.强化金融支持，创新财税金融支持工具

联合金融机构开发城市更新创业扶持专项贷款等特色金融产品，给予贴息支持。推动符合条件的新型基础设施、文创园区、产业园区等项目发行REITs，探索将运营稳定的存量商业、文旅更新项目纳入REITs范围，支持将优质的城市更新经营性资产打包进行资产证券化。对参与城市更新并符合条件的企业和个体工商户，落实落细各项税费优惠政策。

4.鼓励试点建设，发挥先行先试示范作用

 

在全国范围选取一批城市更新资源丰富、更新项目推进良好的城市，支持其在不同类型的更新场景，如老旧街区、历史文化区、老旧工业区或旧厂房，开展首批试点，打造城市更新+商文旅街区+青年创业孵化基地，搭建“城市更新创业平台”，整合政策申报、方案提交、数据监测等功能，形成实践案例和经验，进而在全国范围内进行推广应用。

 

 

四、结束语

 

城市更新不仅仅是物理空间的改造，更是经济活力与社会治理的重构。推行“政企联动+创业扶持”模式，实现“城市更新+创业孵化+运营促进”的联动创新，将城市更新从单纯的物理空间改造升维为促进内需、稳定就业、推动经济转型的系统工程，才能够真正释放出城市更新的综合带动效应。